降蕴彰:地方债高悬之忧:隐性债务的水有多深?

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  2018年二季度,在一次全国人大常委会分组审议报告会上,三位委员曾追问:“地方政府隐性债务的底数到底有多少?”然而,被追问的问题,相关部门并未给出确切回答,一个重要原因是各部门的统计口径存在分歧,各地政府部门对隐性债务的认定标准不一。

  委员们之问,亦是很多地方政府官员的心头之忧。

  在经历过去十年政府投资高速增长、融资平台失控扩张之后,地方债务风险已成隐患,其中显性债务尚可统计公布,隐性债务至今莫衷一是。

  李市长(化名)是中国西部地区某地级市政府的一位主要领导。早在2015年,该市财政就陷入严重亏空状态, 政府负债率(负债率=债务余额/GDP)这一核心指标,已经超过60%的国际标准风险警戒线。2017年以来,金融市场资金面骤紧,原有融资渠道被堵,实体经济税收增长缓慢,地方政府债务风险越来越大,财政负担沉重。今年下半年,该市政府有好几笔债务到期需要偿还,但现在资金还没有着落,为此李市长颇为焦虑。

  近期,李市长看到有关湖南某市政府“赖账”的新闻,触动很大。当地主管领导召集银行、银监局、融资平台公司的一把手参加会议,要求各家银行下调贷款利率,配合市政府化解沉重的债务。地方政府“赖账”被曝光,引发市场普遍关注,但随后,该市出面辟谣,亦未有进一步权威信息披露。

  问题不仅在西部,亦在东部地区出现。

  今年5月上旬,天津市国资委下属两个省级融资平台相继传出信托兑付风险,其中天津最大的国有房企——天房集团累计在50多家金融机构融资负债,涵盖四大行、各大股份银行和主流信托机构,负债总计1830多亿元。这犹如一声惊雷惊动金融圈,也引起监管部门的高度重视。

  据《财经》记者调查,目前中国一些地方政府债务风险高悬,除了公开可查的显性债务,统计口径不一致的隐性债务风险也在日益积累。近期,《财经》获悉的部分第三方机构的研究报告测算表明,不少中国地方政府的负债率可能已经超过国际债务风险警戒线。

  根据中国财政部公布的地方债务数据,截至2017年底,中央财政国债余额13.48万亿元,地方政府债务余额16.47万亿元,政府总体债务余额是29.95万亿元,政府负债率为36.2%,远低于60%的风险预警线。

  但多位财政专家认为,这些数据只是纳入财政部门“政府债务管理系统”的显性债务统计口径。财政部科研所金融研究室主任赵全厚、吉林省财政科研所所长张依群认为,显性债务之外,更为庞大的政府隐性债务目前还处于统计口径争议和实际情况摸底的过程中。

  中国财政科学研究院院长刘尚希认为,地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保,牵涉范围很广,如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作(PPP)项目的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等,都应该属于政府隐性债务。

  一位不愿具名的财政专家告诉《财经》记者,据他们在部分地区的摸底,相当一批地方融资平台并不具备独立偿债能力,且普遍缺乏稳定收益,现在基本是依靠政府财政和滚动融资维持生存,隐藏的债务风险颇大。

  据悉,中央有关部门正在研究制定防控地方政府债务风险的文件,其中包含了对隐性债务认定、摸底、化解等内容。下一步,中央相关部委对地方政府隐性债务有望出台统一口径和标准,也必将推出一系列化解地方政府隐性债务的对症之药,以免债务风险失控。

隐性债务水有多深?

  由于标准不清,摸底不实,全国人大常委会委员们追问的“地方政府隐性债务的底数到底有多少”?自然无法得到相关部门的准确回应。但这一统计口径的模糊,已经引起高度关注。

  《财经》记者从多个部委了解到,关于地方隐性债务,目前中央层面的确还没有专门机构给出明确定义和统计标准,因此也无法公布有关地方政府隐性债务的统计数据,财政部、国家发改委等部门对此也说法不一。

  一些调查研究机构根据自己设定的标准进行摸底,认为地方政府隐形债务主要集中在地方融资平台违法违规举债。

  长江产业经济研究院研究员陈柳带队调研的结果显示,截止到2016年底,仅仅地方融资平台总负债就高达30.27万亿元,如果再加上2016年底15.32万亿元的地方债券余额、12.59万亿元的国债余额,全部纳入政府杠杆率计算,中国政府负债率就远超60%的风险预警线。

  中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶,清华大学经管学院常务副院长、清华大学中国财政税收研究所所长白重恩也带领各自团队对地方融资平台债务做过调研。

  张晓晶团队调研结果显示,“当前地方政府融资平台债务约30万亿元,约占GDP的40%”;白重恩团队公布的调研结果为,截至2017年6月底,“发行过城投债的企业债务余额”大约是47万亿元。

  还有其他专业机构也对地方融资平台债务做了摸底,但调查得出的债务数据不尽一致。

  中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成解释说,全国地方融资平台有70%以上是在区县一级,所在领域遍布工业、农业、公用事业、交通运输、房地产、能源等,分属各职能部门管理,分属国务院不同部委,研究机构很难全部掌握各地方政府融资平台的准确数据,这正是导致各专业机构对地方融资平台债务调查结果出现偏差的主要原因。

  有关隐性债务的统计口径和调查方法,各调研机构的标准也不尽相同。

  陈柳在研究地方政府隐性债务时发现,截至2017年9月30日,在银监会统计的1.1万多家地方融资平台中,名义上已有2498家平台退出了,但其实仍然还在承担执行地方政府融资的任务。一些地方新设的融资平台,并没有列入银监会统计的融资平台名单之内,这会使得有关方面对政府融资平台负债规模出现误估、误判。

  目前为止,地方融资平台的融资模式并不计入政府财政预算,因此各地区的融资平台到底借了多少钱,各自有统计,但尚无权威的全国汇总数据出现,这为判断地方政府隐性债务带来了困难。

  但在有关财政专家看来,如果中央下决心要弄清地方政府隐性债务,应当还是可以通过清查各地融资平台,得到相对确切的数据。但迄今为止,财政部和国家发改委均未公布全国地方政府隐性债务的完整情况,这就形成了争议空间。

  根据张晓晶、陈柳等团队公布的调研结果,全国地方融资平台隐性债务已经超过30万亿元,白重恩带队调研结果,地方融资平台隐性债务更是高达47万亿元。这两个数据差别巨大,源于各自设定的标准和统计口径不一样,相关部委对此亦无公开回应。

  但这并不能阻止外界进一步的探究。根据国际清算银行(BIS)公布的数据,若将地方政府融资平台的隐性债务计入中国政府债务杠杆,中国政府债务其实在2017年年中已经占GDP的65%左右,即超过了国际公认的风险警戒线。

  对此尚无中国权威部门出面予以回应,但地方政府受到的影响却在增加。

  温来成向《财经》记者透露,由于隐性债务说不清楚,地方政府的声誉和财政运行均受到一定冲击,有数百家地方政府被地方法院列入黑名单。

  全国人大财经委原副主任委员贺铿近期表示,某些地方政府的信用比企业信用还差,“现在要让他还债,他说我工资都发不出来,财政困难得很,怎么办?”

  据了解,今年3月全国两会期间,全国人大代表,国家开发银行湖南省分行党委书记、行长袁建良提交了一份题为“关于加强地方政府隐性债务摸底审计”的建议,其中提到,国家发改委、财政部等对哪些债务应纳入地方政府隐性债务尚无统一标准,各地仅根据自身需要向上级报送数据,数据缺乏权威性和监测意义。他建议,各省份应该尽快成立地方政府债务摸底审计领导小组,加快组织隐性债务摸底审计,推动地方政府隐性债务在阳光下运行。

  温来成感叹,地方政府隐性债务“是一个非常麻烦的事情”,对地方政府的冲击,和地方政府显性债务是一模一样的,不可忽视。

  《财经》接触的专家学者们,对于政府“地方政府隐性债务”这一概念也存在争议。他们认为,新颁布的《预算法》和43号文已明确,地方政府只能采取发行债券方式依法适度举债,地方投融资平台本来属于国企,不应该划归地方政府债务之内。

  赵全厚表示,现在国企的投融资和政府的投融资边界没有划分清楚,“政府经常利用国有企业去干政府的事儿,这个时候政府的投融资和企业的投融资边界不清,这就是产生隐性债务的体制原因”。

  “所谓政府隐性债务,学术上的概念可能更多叫或有债务。其实隐性债务的概念在数的意义上理解是属于可能的政府债务。但怎么分清楚呢?这是一个体制上的难题。”白重恩对《财经》记者说。

政府投资加重地方债务

  近年来中国地方债务因何高悬?答案在于地方政府的投资冲动。

  张依群介绍,从1978年改革开放至今,中国地方政府债务的形成轨迹大致可以分为三个阶段:以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方政府投资为主拉动经济。2008年金融危机爆发前,政府投资并不是拉动经济的主要角色,多数地方政府的债务问题并不突出。

  2008年国际金融危机爆发后,中国政府为了稳定经济增长,决定通过刺激投资、消费和出口三驾马车的一揽子政策,推出“4万亿投资计划”刺激经济发展,这其中大约2.8万亿元是由地方政府筹集,由此,很多地方政府的固定资产投资迅速攀高。

  政府融资平台也随之如雨后春笋般发展起来,从2008年的几十家,到2010年猛增到一万余家,这为地方政府债务问题凸显埋下伏笔。

  从2012年始,受周期性、体制性和结构性因素影响,中国经济下行压力加大,国有企业和民营企业固定资产投资同比增速放缓。地方政府为了减缓经济下行压力,开始通过融资平台,以举债模式刺激经济增长,保障经济平稳运行,由此导致地方政府债务问题更加凸显。

  这一趋势引起了高层关注。2014年国务院曾通过修改《预算法》和出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”)严控地方政府债务增量。2015年初,相关部门通过对地方政府性存量债务进行清理甄别,并且由全国人大出面,对截至2014年底的地方政府债务进行了法律上的确认,明确地方政府负有偿还责任、也即政府显性债务为15.4万亿元,或有债务、也即后来的隐性债务(即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务)为8.6万亿元。

  2017年金融工作会议之后,中央层面上有了地方政府隐性债务的提法。

  2015年1月修改后的《预算法》正式实施,按照新的政策规定,地方政府只能采取发行债券方式依法适度举债,而地方政府通过融资平台公司、PPP项目、政府投资基金、政府购买服务等“擦边球”方式的违法违规举债,都未纳入地方政府债务管理。国家实施地方债务管理新政的根本目的,一方面是限制显性债务的增量,另一方面是切断隐性债务的途径。张依群表示,但现在回头看,中央只是在控制地方政府显性债务方面取得成效,而地方政府隐性债务却翻了好几倍。隐性债务越累越高,现在成了无底“黑洞”。

  2017年6月,审计署发布公告显示,2015年以来,有7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式,违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。

  同年12月,审计署发布的公告再次显示,在江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县,均发现地方政府通过出具承诺函等违规举债,其中,海南省海口市各级财政及国土等政府部门,在2015年1月至2017年8月,共要求61家企业和单位出资垫付征地拆迁资金55.44亿元,并承诺待相关土地出让金上缴市财政后,由财政安排资金进行偿还,截至2017年8月底,这61家企业和单位只收到2亿多元的垫付征地拆迁资金。由此可见,在不少地方,政府隐性债务仍然在恶性蔓延。

西部地区债务风险恶化

  面对越来越严重的地方政府隐性债务问题,决策层高度关注化解之道。

  2017年7月14日中央召开第五次全国金融工作会议,习近平总书记明确指出,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。十天之后,中央政治局会议强调,“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”,这是中央层面上首次公开提出,对地方政府“隐性债务”的关注。

  中诚信国际评级有限公司董事长闫衍对地方政府债务风险颇为关注,他带领团队调研的结果显示,截至2016年底,中国地方政府隐性债务总规模是在20万亿元到30万亿元之间。更进一步的核算结果,如果仅考虑地方政府显性债务,2016年地方政府的负债率约为36.7%,比60%的警戒线低了一大截。

  从全国范围来看,31个省区市负债率超过60%警戒线的地区并不多,只有贵州、青海、云南3个西部省份高出警戒线,其他地区负债率基本都在40%以下。但如果加上地方政府隐性债务,2016年地方政府负债率就有12个省份超过60%的警戒线,其他地区表现出的负债率也大幅上升,向风险警戒线逼近。

  闫衍团队调研结果显示,从2015年至2017年,地方政府隐性债务增长率高达27%,比地方政府显性债务增长高出20个百分点。他建议,相关部门应该高度关注地方政府,尤其是贵州、青海、云南等西部省份的政府隐性债务。

  陈柳带领的团队对各省融资平台形成的政府隐性债务规模统计表明,从高到低排在前5位的依次为:江苏48080亿元、浙江26527亿元、四川20919亿元、天津18996亿元、重庆15724亿元。

  不过他对《财经》记者表示,判断某个地方政府债务风险高低,并不能简单说,某个地方债务总量越大,债务风险就越大,而是要从地方政府负债率和经济发展水平、政府收入水平等方面来统筹考量。

  经过统筹多种因素,陈柳带领团队核算出来的结果显示,地方政府隐性债务风险排在前十位的省份依次是:天津、贵州、重庆、云南、青海、四川、江苏、广西、甘肃、浙江,其中有7个西部省份。

  《财经》记者注意到,综合闫衍团队、陈柳团队的调研结果,贵州、青海、云南等西部省份的政府债务风险都很大。其中,贵州无论是从显性债务风险,还是隐性债务风险,都是政府债务风险最为严峻的省份。

  根据Wind公布的数据,目前偿债风险较大的省份主要集中在西部地区,截至2017年9月底,贵州、天津、重庆、云南和青海5个省市的政府显性债务负债率,分别为78%、76%、70%、69%和65%,均高出60%的国际警戒红线,其中有4个西部省份,贵州负债风险排在第一位。

  陈柳分析,基于贵州省情,其偿债能力明显偏弱,“拆东补西”“借新债还旧债”成为一种趋势,其实质是将债务风险向后推移,并未从根本上消除债务风险,未来有可能出现诸如资金链断裂、债务违约率激增、导致地方范围内乃至区域经济的系统性风险。

  2017年下半年,财政部曾对贵州经济运行情况做了调研,并对该省部分市县违法违规举债进行重点清查,整顿地方政府隐性债务问题。本次调研结果显示,2016年,贵州的全社会固定投资占GDP的比例为112.1%,位列全国第二,远高于全国平均水平89.6%,而贵州的财政自给率却连续三年下降,财政自给率均不足40%,2017年前三季度已下降至不足50%。

  温来成表示,像贵州这样主要依靠借贷资金来驱动经济增长的发展路径,无形中助长了地方政府债务风险。

  对于贵州部分县市违法违规举债,2017年底财政部曾对外通报,在遵义市汇川区、铜仁市碧江区、黔东南州凯里市、黔西南州兴义市等地,因违法违规举债担保等问题,有14个相关部门负责人或被撤职、降职,或被记过处分、警告处分,或被通报批评、约谈批评。

  贵州省由此亦重视被查处的市县违法违规举债担保问题。在财政部通报查处结果之前,贵州省政府对涉及的相关市(县)政府分管负责人、财政局负责人进行了集体约谈,责令相关市(县)政府严肃认真如实回复,不隐瞒、不应付、不敷衍、不回避,以高度负责的态度如实客观地反映情况。

  一位不愿具名的财政部专家告诉《财经》记者,有关部门和研究机构大多只关注省一级的债务风险,很少下沉到市一级、县一级。事实上,很多地区的市级政府、县级政府债务问题更为严峻,需要尽快梳理。他特别提醒,应重点关注贵州、云南、青海等西部省份的政府债务风险。

  陈柳说,中国地方政府债务就像冰山一样,小部分浮在水面,大部分隐藏水底。水面之下的隐性债务究竟有多少,还没有官方统计数据,但在贵州、云南等西部地区,调研者已能隐隐听到冰川崩裂的声音。

  如何解决西部地区政府隐性债务风险偏高的问题,赵全厚认为,除了进一步严格规范地方政府举债融资,还应通过加大中央财政转移支付、处置融资平台存量资产、引入社会资本等方式筹集资金消化政府巨额债务,逐步将这些地方政府债务风险指标调整到警戒线内。

  多位专家提示,去年以来,辽宁、内蒙古、天津等地甘愿“自爆家丑”,承认虚增经济总量和财政收入,今年5月天津、内蒙古等地的地方融资平台相继出现债务违约,以及6月安徽六安市、湖南耒阳市等地连续出现公职人员欠薪事件,透过表面现象的背后,均与这些地区政府债务、尤其是隐性债务风险紧密关联,应及早引起有关部门重视。

警惕隐性债务风暴来袭

  若要治理越来越沉重的地方隐性债务,是否有对症良药?

  中国人民银行研究局局长徐忠近期开出了治理地方政府债务风险的“药方”,建议探索地方政府财政破产制度,以此来对地方政府行为形成硬约束,这等于是给准备继续“赖账”的地方政府官员敲响警钟。

  白重恩、张晓晶、陈柳各自带队做出的地方政府隐性债务调查,只是针对地方政府融资平台。在专家们看来,以PPP项目、政府购买服务、政府投资基金等形式出现的融资“新马甲”,也是近年来地方政府隐性负债的主要形态。

  在财政专家们看来,2015年以来各地大力推进的PPP项目,形成了新一轮政府隐性债务。

  实施PPP项目,原本是为了吸引民间资本、外商投资等社会资金,以降低政府债务。但从目前情况看,主动参与PPP项目的却绝大多数是央企和地方国企。截至2017年底,央企累计中标各地PPP项目超过2万亿元,地方国企中标PPP项目金额占已采购完毕项目总规模的32.37%。在专家们看来,政府对PPP项目的投入,也存在隐性债务风险问题。

  温来成向《财经》记者透露,因为PPP项目合作中的违法违规,全国已有300多个市县一级政府被法院列入黑名单之中。按照相关政策,PPP项目中的政府承诺支出,并不在地方政府债务统计之列,但由于一些地方政府的违规参与,使得PPP项目合作公司屡屡将地方政府起诉至法院。

  2017年11月10日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理的通知》,隔了一周,国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》,两份文件都是对违法违规的PPP项目进行集中清理、集中整顿,主要目的是防止PPP项目异化为新的地方融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。

  从近期财政部公布的PPP项目库清理结果来看,截至2018年3月末,已累计清退PPP管理库项目1160个,清减投资额1.2万亿元。

  比如在过去几年,西北某省份的PPP项目急速扩增。财政部PPP项目库存显示,截至2017年底,该省份的PPP入库项目500个。今年3月下旬,该省份发改委召开有关防范政府债务风险的专题会议,明确将全面清理2017年、2018年国家及地方下达的补助资金项目,凡由政府付费的PPP项目被叫停。

  多位专家分析表示,近期不少央企或地方政府的PPP项目被叫停,表明PPP项目中的政府隐性债务问题,已经进入监管部门的视野。

  从更大范围来看,今年初以来,陕西、新疆、湖南、山西等地已经开展地方政府隐性债务审计,为防范和化解债务风险,清查监管力度在增大。

  《财经》记者注意到,在财政部近期印发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》中,“不得”一词出现了23次。

  赵全厚、张依群表示,对于不断攀高的地方政府隐性债务,从中央到地方的监管也在加码。

  一方面,财政部、国家发改委等方面密集发文,明晰政府显性债务和隐性债务之间的界限,通过多种手段,有效控制政府债务增量,防范地方债务风险;另一方面,中央在推动各省市开展政府性债务、尤其是隐性债务的摸底清查,同时提防并治理地方政府债务问题中引发连环违约现象。

  地方政府债务、尤其是隐性债务,是否会成为中国金融体系的系统性风险?国家金融与发展实验室理事长李扬、辽宁大学王振宇教授等专家认为,目前只有部分地方政府隐性债务风险较大,但应当不会发生系统性金融危机,原因之一在于,中国政府拥有土地、银行等大量资产,即便部分地区出现政府债务违约,也是“左口袋”欠“右口袋”,中央政府可以通过转移支付来做平衡处理。

  徐忠曾建议,可以考虑探索地方政府财政破产制度。但前述不愿具名的财政部专家告诉《财经》记者,早在2014年,财政部提交的地方债课题研究报告就曾建议,应当制定《地方政府破产法》,从法律上予以明确:若地方政府资不抵债,允许它们宣告财政破产。

  对地方政府实施财政破产,显然是最后万不得已的解决之道。当务之急,唯有尽快着手摸清地方政府真实债务情况,特别是尽快形成不同债务类型的统计口径, 摸清全国尚未统计清楚的地方隐性债务规模,从整顿地方融资平台乱象入手,分门别类、条块厘清,控制政府投资规模,优化财政收支结构,切实化解债务风险,避免出现地方政府破产事件。

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