无产阶级在取得政权后，采取什么样的形式巩固自己的统治，管理国家和社会，这是无产阶级政党必须解决的问题。毛泽东在《新民主主义论》一文中曾经指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。”毛泽东依据马克思主义的普遍真理，结合中国革命的实践，创造了适合人民民主专政的政权组织形式，开创了中国特色的政权建设的道路。
一人民代表大会制的形成和发展
政权体制不仅体现着国家的阶级本质，而且是国家阶级本质实现的保证。历史上曾经存在过两种不同的政权体制，即君主制政权体制和共和制政权体制。君主制政权体制是奴隶主阶级和封建地主阶级统治的典型政治形式，它的特点是个人独裁，终身任职和权力世袭。共和制政权体制是与君主制政权体制相对立的资产阶级的政权体制。资产阶级政权体制貌似公正，实际上不过是“资本主义生意人的共和国，在那里，政治同其他一切一样，只不过是一种买卖”①，只不过是“每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民，压迫人民”②。马克思主义创始人在考察了君主制和共和制的政权体制后认为，无产阶级专政的最好的政权形式是社会共和国。
毛泽东遵循马克思主义关于社会共和国的政权体制理论，结合中国革命的具体实践，创立了具有中国特色的政权组织形式，即人民代表大会制的政权体制。
人民代表大会制的政权组织形式，是逐步形成的，可以追溯到第一次国
① 《毛泽东选集》第4 卷，第1475 页。② 《毛泽东选集》第4 卷，第1475 页。① 《马克思恩格斯选集》第4 卷，第497 页。② 《列宁选集》第3 卷，第209 页。内革命战争时期党组织和领导农民运动时建立的农民协会。农民协会实行会员代表大会制度，农会会员代表大会是农会的最高决策机关，决定农会的一切重大问题。“农会便成了唯一的权力机关，真正办到了人们所谓‘一切权力归农会’。”③“差不多全体农民都集合在农会的组织中，都立在农会领导之下。”④虽然农民协会仍是农民的群众性组织，但它在一定意义上具有党所领导的农村革命政权的性质，是我党创立的人民代表大会制度的最初形式。
大革命失败后，毛泽东组织和领导了秋收起义，并进军井冈山，开始了武装斗争的生涯，同时也开始了政权建设的实践。在井冈山斗争时期，毛泽东在县、区、乡组织了工农兵代表大会，在军队中也组织了士兵代表会议和士兵委员会，讨论决定重大问题。1931 年，在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，选举成立了中央临时政府，宣告了中华苏维埃共和国的成立。毛泽东当选中央临时政府主席。中华苏维埃共和国是工农民主专政的国家政权，中华苏维埃全国代表大会作为工农民主专政的国家政权的组织形式，在政权的产生方式、组织原则、国家机构的设置及其职权的划分和行使方面，为人民民主专政的国家政权的组织形式即人民代表大会制度奠定了基础。或者说，中华苏维埃全国代表大会开始了我国政权组织形式的人民代表大会制度的历程。
抗日战争时期，随着抗日民族统一战线的形成，中国共产党领导下的革命政权实行了人民代表会议制度，政权的社会基础更加广泛。毛泽东根据抗日战争时期的实际，提出了政权组织的“三三制”原则。抗日战争时期的人民代表会议制虽然在政权机关成员构成以及基层政权的设置方面不同于工农兵代表会议制，但政权的产生方式及组织原则方面，仍然沿袭着工农兵代表会议制度的传统。因此，人民代表会议制是工农兵代表会议制在新的历史条件下的运用和发展。
1940 年1 月，毛泽东发表了《新民主主义论》一文，全面论述了新民主主义的政治、经济和文化，提出了新民主主义共和国的理论。毛泽东指出，新民主主义共和国的国体是各革命阶级的联合专政，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直至乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。”①毛泽东的新民主主义理论，为新中国政权的建设，为人民代表大会制度的确立奠定了理论基础，是对马克思主义关于社会共和国理论的重要发展。
在解放战争时期，各解放区在土地革命深入发展的过程中，相继提出了建立人民政权的要求，有些完成了土地革命任务的地方已经建立了人民政权。为了加强对建立政权工作的领导，1948 年1 月18 日，毛泽东为中共中央起草了《关于目前党的政策中的几个重要问题》的决定草案，对政权建设问题作了规定。毛泽东指出：“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府。”“现在时期，在乡村中可以而且应当依据农民
③ 《毛泽东选集》第1 卷，第14 页。④ 《毛泽东选集》第1 卷，第13～14 页。① 《毛泽东选集》第2 卷，第677 页。的要求，召集乡村农民大会选举乡村政府，召集区农民代表大会选举区政府。县、市和县市以上的政府，因其不但代表乡村的农民，而且代表市镇、县城、省城和大工商业都市的各阶层各职业人民，就应召集县的、市的、省的或边区的人民代表大会，选举各级政府。在将来，革命在全国胜利之后，中央和地方各级政府，都应当由各级人民代表大会选举。”②依照毛泽东的指示，各解放区普遍召开了各级人民代表大会，选举产生各级人民政府委员会，建立了各级人民民主政权。
各解放区召开的人民代表大会，是在不同的形势下召开的。有的已经完成土地革命，有的则土地革命刚刚开始。而人民民主政权的建立，更有利于组织和领导土地革命工作。各解放区在土地革命过程中同时建立人民民主政权的成功经验，改变了毛泽东原来设想的在土地革命任务大致完成以后再建立人民民主政权的计划。1948 年4 月1 日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中，就充分肯定在土地改革过程中同时建立区乡两级人民代表会议及其选出的政府委员会，“是一项极可宝贵的经验”①，“是可能的和必要的”②，不但晋绥解放区应当这样做，在一切解放区，都应当这样做。“在区村两级人民代表会议普遍建立起来的时候，就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议，县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了。”③..
遵照毛泽东的指示，人民解放军每夺取一个地方，就帮助当地人民完成人民民主政权的建立工作。1948 年8 月，衣石家庄召开了华北临时人民代表大会，由人民代表大会选举产生了人民政府委员会，成立了华北人民政府。华北临时人民代表大会虽然是一个临时性的，也是华北一个地区的，但它是全国人民代表大会的前奏和雏型，为人民代表大会制度的确立提供了直接的经验。
1949 年9 月，中国共产党主持召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。“共同纲领”根据毛泽东早就明确提出的方针规定：“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”④这样，就以宪法的形式确立了人民代表大会制度为我国政权的组织形式，从而使我国的政权体制具有鲜明的中国特色。
二民主集中制的组织原则的确立
民主集中制的原则，是党的组织原则。毛泽东把这一原则运用到国家政权机关的建设中，在确立人民代表大会制的政权组织形式时，同时确立了国
② 《毛泽东选集》第4 卷，第1272～1273 页。① 《毛泽东选集》第4 卷，弟1308 页。② 《毛泽东选集》第4 卷，第1309 页。③ 《毛泽东选集》第4 卷，第1309 页。④ 《学习<中国共产党的七十年>阅读文件选编》第389 页。家政权的民主集中制的组织领导原则。
早在井冈山时期，毛泽东在建立工农兵代表会选举政府的执行委员会时，就提出了工农兵代表会和政府执行委员会实行民主集中制的原则，并强调要发挥民主集中制的作用。毛泽东指出：“民主阜中主义的制度，一定要在革命斗争中显出了它的效力，使群众了解它是最能发动群众力量和最利于斗争的，方能普遍地真实地应用于群众组织。”①1929 年12 月，毛泽东在《关于纠正党内的错误思想》一文中，又强调在党和红军中必须贯彻民主集中制的原则，既反对不正当地限制民主，也反对不正当地限制集中。
1937 年10 月，毛泽东在和英国记者贝特兰谈到民主共和国政府的组织原则时，提出同样要坚持民主集中制的原则。毛泽东指出：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”毛泽东强调指出：“一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大，抗日战争中国防性质的政府必定要采取这种民主集中制。”②
1940 年1 月，毛泽东在《新民主主义论》一文中，论述了新民主主义国家的国体和政体问题。毛泽东指出：“国体――各革命阶级联合专政。政体――民主集中制。”“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人。”“如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，就叫做政体和国体不相适应。”①毛泽东强调指出：建立各革命阶级的联合专政，实行民主集中制的制度，这就是新民主主义的政治，“这就是革命的中国、抗日的中国所应该建立和决不可不建立的内部政治关系，这就是今天‘建国’工作的唯一正确的方向。”②
1945 年4 月，毛泽东在《论联合政府》的报告中，不仅强调政权组织应实行民主集中制，而且论述了民主与集中的辩证关系。毛泽东指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”③
1949 年9 月，《中国人民政治协商会议共同纲领》根据毛泽东的指示，明确规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下
① 《毛泽东选集》第1 卷，第72 页。② 《毛泽东选集》第2 卷，第383 页。① 《毛泽东选集》第2 卷，第677 页。② 《毛泽东选集》第2 卷，第677 页。③ 《毛泽东选集》第3 卷，第1057 页。级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”④这就以宪法的形式确立了民主集中制为我国政权机关的根本组织原则，从而既体现了人民政权的群众性和权威性，又使人民当家作主的权利得以实现。毛泽东确立的政权机关的民主集中制原则，是有中国特色的政权体制的重要内容。
三中国共产党领导的多党合作制度毛泽东在领导中国革命的过程中，既根据马列主义的普遍真理，坚持中国共产党对中国革命的领导权，同时又从中国的具体历史和社会条件出发，并没有拘泥于苏联的“一党制”，而始终坚持团结一切可以团结的力量，同各民主党派合作共事，从而创造了中国共产党领导的多党合作制度。
中国共产党领导的多党合作制，是历史地形成的。抗日战争爆发后，毛泽东力倡建立抗日民族统一战线，实行全民抗战的方针，在中国共产党周围聚集了一批爱国的党外民主人士。在中国共产党领导下的抗日根据地的政权建设中，毛泽东采用“三三制”的原则，吸收党外民主人士和进步势力参与抗日政权，共同抗日。1941 年11 月，毛泽东在陕甘宁边区参议会上发表演说：“中国共产党的主张就是要团结全国一切抗日力量打倒日本帝国主义，要和全国一切抗日的党派、阶级、民族合作，只要不是汉好，都要联合一致，共同奋斗。”①“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。”②中国共产党在抗日战争中与党外民主人士和进步势力建立了亲密合作的关系，这为以后的中国共产党领导的多党合作制度打下了基础。
但是，中国共产党是无产阶级政党，所坚持的是无产阶级的世界观，所代表的是无产阶级和全体劳动人民的利益。而抗日战争时期的党外民主人士和进步势力在政治立场上与中国共产党存在根本的差异，他们大多是持资产阶级世界观，代表资产阶级的利益。因此，在抗日战争胜利前夕，随着我国社会阶级结构和阶级力量对比的变化，由民族资产阶级、城市小资产阶级和代表这些阶级和阶层的知识分子和民主人士，相继建立了一些民主党派。这些民主党派从各自所代表的阶级和阶层的利益出发，试图通过贤产阶级政党的政治制度，去争取国家政权，实现他们反帝爱国和要求民主的政治主张。它们中，有的主张建立民主联合政府，与国共两党分权合作；有的主张在国民党的独裁专政和共产党的人民民主专政之间谋求“第三条道路”，拿所谓苏联的经济民主来充实英美的政治民主，拿所谓各种民主生活中最优良的传统及其可能发展的趋势，来创造一种中国型的民主。各民主党派的政治纲领既有妥协的、甚至反动的一面，也有革命的一面。它们反帝爱国和要求民主的政治主张，与中国共产党在民主革命阶段的基本任务是一致的。因此，中国共产党在民主革命时期有与各民主党派合作的政治基础。争取各民主党派的团结合作，也成为中国共产党领导的抗日民族统一战线的重要内容。毛泽东为统一战线制订了正确的方针和政策。1944 年10 月，毛泽东指出：“统
④ 《学习<中国共产党的七十年>阅读文件选编》第390 页。① 《毛泽东选集》第3 卷，第807 页。② 《毛泽东选集》第3 卷，第809 页。一战线的原则有两个：第一个是团结，第二个是批评、教育和改造。”“为了改造，先要团结。”①1945 年4 月，毛泽东在《论联合政府》的报告中，针对一些人怀疑共产党的真诚团结的方针时指出：“只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团或个人，对共产党是采取合作的而不是采取敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”②毛泽东为中国共产党确立了对民主党派采取既团结又斗争的方针。
抗日战争结束后，国民党蒋介石推行一党专政的法西斯独裁政治，置中国共产党和各民主党派于非法的地位。这就使各民主党派与中国共产党的合作更加密切。在人民解放战争中，中国共产党和各民主党派结成巩固的革命统一战线，共同反对国民党蒋介石的全面内战和法西斯独裁统治，各民主党派的觉悟有了显著的提高。正如毛泽东所说，“在抗日时期，乃至在日本投降后的一个时期，他们的觉悟都没有达到这样的程度。”③1948 年4 月，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中，明确提出各级人民代表大会中，必须尽可能地吸收民主党派人士参加。4 月30 日，在中共中央发布的《纪念“五一”劳动节》的口号中，毛泽东提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”①毛泽东关于召开新政协会议，成立民主联合政府的口号发布后，各民主党派代表人物积极响应，从1948 年8 月以后纷纷来到解放区，参与新政权的筹备工作。1949 年1 月22 日，李济深等先期到达解放区的55 个民主人士联合发表声明，支持毛泽东1 月14 日关于时局的声明，并明确表示愿意接受中国共产党的领导。
1949 年3 月5 日，毛泽东在七届二中全会的报告中，根据“一切民主党派、人民团体和无党派民主人士都站在我们方面”②的情况，明确提出：“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地但白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来。”毛泽东又阐述了对民主党派既团结又斗争的方针：“从团结他们出发，对他们的错误和缺点进行认真的和适当的批评或斗争，达到团结他们的目的。对他们的错误或缺点采取迁就态度，是不对的。..每一个大城市和每一个中等城市，每一个战略性区域和每一个省，都应当培养一批能够同我们合作的有威信的党外民主人士。”③毛泽东强调指出：对民主党派采取关门态度或敷衍态度，也是不对的。“这种态度只会使我党陷于孤立，使人民民主专政不能巩固，使敌人获得同盟者。”④毛泽东在七届二中全会上的讲话，实际上提出并确立了中国共产党与民主党派长期共存、团结合作的方针。
1949 年6 月，新政治协商会议筹备会第一次会议在北平召开。参加这次
① 《毛泽东选集》第3 卷，第1012 页。② 《毛泽东选集》第3 卷，第1062 页。③ 《毛泽东选集》第4 卷，第1257 页。①《毛泽东选集》第4 卷，第1349 页注（5）。
② 《毛泽东选集》第4 卷，第1435 页。③ 《毛泽东选集》第4 卷，第1437 页。④ 《毛泽东选集》第4 卷，第1437 页。会议的，包括中国共产党和各民主党派，各人民团体、各界民主人士、国内少数民族、海外华侨等23 个单位。1949 年9 月12 日，新政协筹备会召开第二次全体会议，一致通过将“新政治协商会议”改称为“中国人民政治协商会议”，通过了政协组织法草案、共同纲领、政府组织法等。毛泽东在9 月21 日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议上的开幕词中说：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。中国人民政治协商会议在自己的议程中将要制定中国人民政治协商会议的组织法，制定中华人民共和国中央人民政府的组织法，制定中国人民政治协商会议的共同纲领，选举中国人民政治协商会议的全国委员会，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，制定中华人民共和国的国旗和国徽，决定中华人民共和国国都的所在地以及采取和世界大多数国家一样的年号。”①中国人民政治协商会议的召开以及《共同纲领》的通过和会议其他各项任务的完成，标志着中国共产党领导的多党合作制已经确立。中国共产党领导的多党合作制，也是有中国特色的政权体制的重要内容，为调动各民主党派为新中国的政权建设献计献策，巩固人民民主专政，起了重要的作用。
